PPP十大問題亟待各界高度關注
發布時間：2024-10-05 點擊：96
建筑時報 李開孟 由于對ppp的操作理念和目標定位存在分歧，對ppp作為促進城市建設及融資創新工具的具體操作存在不同理解。同時，由于我國ppp制度頂層設計不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉變滯后、社會資本投資權益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統一有效的協調機制、項目參與各方信用履約機制不健全、專業咨詢服務能力不足等原因，使得ppp模式在新型城鎮化建設中的推廣應用存在各種苗頭性、傾向性突出問題，應該引起高度關注。
問題一：ppp引進的社會資本屬于股權投資，還是屬于各種名目繁多的事實上的明股實債？
我認為無論怎么強調ppp的治理能力、管理能力，ppp首要的功能還是融資。由于ppp融資所具有的特殊性，才衍生出這種模式所具有的促進改革、機制創新等輔助功能。ppp融資的典型特點是有限追索或無追索項目融資。項目融資不同于企業融資、政府融資，它關注的不是目前的實力和水平，而是關注項目未來的現金流量水平。但由于我國特許經營模式未來使用者付費的市場容量、收費機制、排他性機制等不明確，政府付費也存在著政府的換屆和信用等問題，使得人們對ppp未來十年、二十年，甚至三十年的長期現金流量的預期困難，沒有信心。所以在這種情況下進行股權投資很困難，這就導致ppp從一種股權投資演變成一種必須給出合理回報水平，而且在一定時期之內地方政府必須接手的投資模式。這樣有一定的回報、一定的期限的融資方案，名義上是股本投資，實際上是債務投資，目前實際操作中已經演變成各種名目的明股實債。
問題二：ppp引入社會資本是進行長期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為？
目前我國ppp最主要的參與主體，一是施工企業，二是各類基金投資人。施工企業追求的是短期的施工承包利潤，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財務回報。所以，ppp模式在事實上演變成各種類型的短期融資創新方式。
問題三：我國推廣應用ppp模式的目的，是為了實現地方政府去杠桿，還是為各種加杠桿提供創新工具？
我國本輪大力推廣應用ppp模式的目的，是為了解決地方平臺公司的債務風險問題，它是一種去杠桿的重要工具，但是目前在實際操作過程中，卻把ppp作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因為在ppp模式下資本金可以由社會資本來出，債務資金可以通過實力雄厚的國有企業去進行融資。股權融資雖由社會資本出資，但實際上是明股實債，債務資金要找當地平臺公司進行接盤，最后都要轉化為地方政府的或有負債。作為人民的政府，對各種支出責任或有負債不可能置之不理，使得去杠桿成了一種加杠桿的有效方式，而且大家用的不亦樂乎。
問題四：引入ppp模式的目的是為了動員民間投資參與市政基礎設施建設，還是套取各種名目的財政資金補助的創新工具？
ppp項目融資的本意，是政府的財政資金從項目的前期投資退出，不論是法國的特許經營還是英國的pfi，強調的都是私人部門融資，二者的區別在于私人融資的回報機制不同，前者是使用者付費，后者是政府根據私人部門參與ppp項目運作的實際績效，通過購買服務的方式進行付費。政府從項目前期投資中撤離的原因，一是財政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉由私人融資。我國ppp模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對ppp項目給予各種財政獎勵和優惠政策。各級地方政府及企業在巨大的政策誘惑下，將各種項目包裝成ppp項目，使得ppp成為申請政府各種財政資金補助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵大家把各種不適合采用ppp模式的項目都包裝成假ppp，甚至以國家的名義強制推廣應用ppp模式。這種現象在我國當前非常流行。
問題五：開展ppp項目運作的目的是為了嚴格地方政府預算管理，還是為了突破預算約束提供具體手段？
這一輪大力推廣應用ppp模式，是在新的預算法頒布實施之后。按照新的預算法，地方政府不得以平臺公司的名義進行變相融資，只能通過發行地方政府專項債券的方式進行負債融資。我國的ppp模式強調地方政府可以和其下屬的平臺公司以ppp的名義進行合作，地方政府也可以與其下屬的國有企業、事業單位等以ppp的名義進行合作，再配合以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等操作方式，使得ppp模式成為有效突破新頒布的預算法對地方政府的預算各種管理限制，并以各種各樣的創新方式增加地方政府的負債，有效突破了對地方政府負債進行限制的相關制度文件規定。
問題六：推廣應用ppp模式的目的是為了提高公共服務供給的質量和效率，還是為了將非專業的機構培育成專業性的運營公司，并回避公共服務的專業性供給模式？
從政府公共管理的角度看，引入ppp模式的目的不能簡單停留在融資方面，而是將其作為供給側結構性改革的重要手段，是為了提升公共服務供給的質量和效率。也就是說，ppp模式的應用，非常重視公共服務的運營機制和能力。現在我國的ppp的主要參與主體是建筑承包商、各種財務資金投資人，他們并不具備真正的運營能力，而且專業性的運營能力不是短期內能夠培育出來的。我國推廣應用ppp模式，將大家的注意力都引導到如何參與融資及承攬施工任務方面，而不是關注專業運營，也許這個問題目前還不突出，幾年之后我們會發現現在已經上馬的ppp項目將面臨很嚴重的專業化運營問題。這個問題將會很快出現，大量ppp項目違約事件不斷爆發，將會對我國ppp項目的順利推進產生重大影響。
問題七：ppp模式強調公平競爭擇優選擇合作伙伴，還是為了躲避正常的公開招標程序？
ppp強調的是一種市場化的項目運作模式，強調通過公開公平競爭選擇社會投資人及各種專業機構，應該按照招投標法的規定進行公開招標。但是，由于目前的ppp作為政府購買服務的一種工具，要求必須納入政府采購的框架體系。在政府采購的五種方式中，一些采購方式的競爭屬性很低。一些希望承擔工程施工任務的企業，通過ppp模式成為了社會投資人，按照兩標并一標的規定，可以不走公開競爭性招標程序，躲避了工程承包市場紅海的嚴酷競爭，能夠有效承攬相關工程并賺取施工利潤，這種現象目前也很普遍。
問題八：我國推廣應用ppp模式的目的是為了優化公共治理結構，還是為了維護部門利益而各自為政，缺乏協調配合？
引入ppp模式的目的，是為了優化治理結構，推動國家治理體系改革，但是目前各部門在推廣應用ppp模式的過程中，我們看到部門之間相互協調、相互配合、各司其職這樣的一種健康的公共治理體系沒有呈現出來，而且大家也不是很關注。這與推動ppp模式在我國應用的目標導向明顯背離。
問題：ppp項目是強調科學決策，還是演變成為可批性研究的創新形式？
ppp強調讓專業的人做專業的事，要求優化spv的治理結構，使得spv能夠對提供公共產品和公共服務切實負責。但是，我國ppp模式的推廣應用中，引導大家不是對公共服務的供給負責，而是要求社會資本具體承擔設計、施工、運營、維護等具體任務。施工企業為了承攬施工任務，要被迫成為社會投資人，而且還要成為一個專業性的運營商。對于一些專業技術水平較高，但本應輕資本運營的專業運營商，為了能夠獲得運營任務，卻被迫要求成為社會資本投資商。我國目前的ppp模式運用實踐中，似乎特別害怕讓專業的人干專業的事，鼓勵非專業的人干專業的事。ppp項目方案的設計，更是魚目混珠，專業性水平得不到基本保障。
問題十：我國引進ppp模式的目的是為了推動深化改革，還是為了維持落后體制，成為躲避深層次改革的拖延工具？
（天津市交通運輸委員會 2017-06-23 15:50:50）
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問題二：ppp引入社會資本是進行長期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為？
目前我國ppp最主要的參與主體，一是施工企業，二是各類基金投資人。施工企業追求的是短期的施工承包利潤，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財務回報。所以，ppp模式在事實上演變成各種類型的短期融資創新方式。
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ppp項目融資的本意，是政府的財政資金從項目的前期投資退出，不論是法國的特許經營還是英國的pfi，強調的都是私人部門融資，二者的區別在于私人融資的回報機制不同，前者是使用者付費，后者是政府根據私人部門參與ppp項目運作的實際績效，通過購買服務的方式進行付費。政府從項目前期投資中撤離的原因，一是財政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉由私人融資。我國ppp模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對ppp項目給予各種財政獎勵和優惠政策。各級地方政府及企業在巨大的政策誘惑下，將各種項目包裝成ppp項目，使得ppp成為申請政府各種財政資金補助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵大家把各種不適合采用ppp模式的項目都包裝成假ppp，甚至以國家的名義強制推廣應用ppp模式。這種現象在我國當前非常流行。
問題五：開展ppp項目運作的目的是為了嚴格地方政府預算管理，還是為了突破預算約束提供具體手段？
這一輪大力推廣應用ppp模式，是在新的預算法頒布實施之后。按照新的預算法，地方政府不得以平臺公司的名義進行變相融資，只能通過發行地方政府專項債券的方式進行負債融資。我國的ppp模式強調地方政府可以和其下屬的平臺公司以ppp的名義進行合作，地方政府也可以與其下屬的國有企業、事業單位等以ppp的名義進行合作，再配合以各種形式的明股實債及地方平臺公司兜底等操作方式，使得ppp模式成為有效突破新頒布的預算法對地方政府的預算各種管理限制，并以各種各樣的創新方式增加地方政府的負債，有效突破了對地方政府負債進行限制的相關制度文件規定。
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問題：ppp項目是強調科學決策，還是演變成為可批性研究的創新形式？
ppp強調讓專業的人做專業的事，要求優化spv的治理結構，使得spv能夠對提供公共產品和公共服務切實負責。但是，我國ppp模式的推廣應用中，引導大家不是對公共服務的供給負責，而是要求社會資本具體承擔設計、施工、運營、維護等具體任務。施工企業為了承攬施工任務，要被迫成為社會投資人，而且還要成為一個專業性的運營商。對于一些專業技術水平較高，但本應輕資本運營的專業運營商，為了能夠獲得運營任務，卻被迫要求成為社會資本投資商。我國目前的ppp模式運用實踐中，似乎特別害怕讓專業的人干專業的事，鼓勵非專業的人干專業的事。ppp項目方案的設計，更是魚目混珠，專業性水平得不到基本保障。
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