PPP多頭管理？雙軌制更有利

中國交通報2016年8月第6299期
劉洋
隨著我國財稅體制改革的推進，“政府與社會資本合作”（ppp）作為創新公共產品與服務領域投融資機制的重要手段在國內日漸盛行起來。黨的十八屆三中全會提出，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。特許經營方式在我國并不陌生，其典型模式bot已有多年運作實踐。
筆者認為，我國應該推行使用者付費特許經營和政府購買服務兩種模式相結合的雙軌制ppp制度。在此基礎上，明確部門職責分工，指導地方操作實踐。
使用者付費與政府購買服務
2014年，國家發展改革委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》中對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目；經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目；缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，都明確了不同操作模式的選擇。近年來，我國政府部門雖然對ppp發布了一系列文件，但未明確ppp與特許經營、政府購買等概念的區別，這容易導致人們對ppp項目模式的錯誤理解，給項目設計和實施帶來了負面影響。
特許經營是ppp的一種具體模式，是在“準公共產品﹢使用者付費”的特征下適用的，適合于使用者付費的準公共產品提供類項目，而政府購買服務是ppp的另一種模式。從付費方式上講，ppp 一般包含兩種基本模式，一種是通過使用者付費回收項目的投資建設及運營成本，另一種是通過政府付費回收項目成本。在實踐中，還存在一種中間狀態，即使用者付費不足以覆蓋項目成本，需要財政性資金進行補貼。不同ppp模式的采用，與各國國情有直接關系，如私人資本的發育程度、政府參與市場行為的程度等。
雙軌制更能發揮后發優勢
在使用者付費特許經營模式、政府購買服務模式這兩種ppp模式面前，我國應該重點倡導和推進哪種模式？
ppp的不同模式適用于不同類型和特點的公共產品與服務項目，建立使用者付費特許經營和政府購買服務兩種模式共同推進的雙軌制更能發揮我國在這一領域的后發優勢。特許經營基于使用者付費，更適合于準公共產品，而對于公共屬性更強的公共產品與服務，則適合采用政府購買服務模式。
從2015年國務院辦公廳轉發財政部、國家發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》中不難看出，國家在政策導向上也是比較認可ppp模式雙軌制的。
ppp雙軌制的頂層設計有利于完善我國ppp管理體系和政策制度。明確部門職能分工，由國家投資主管部門主導制定特許經營類ppp制度體系，由財政主管部門主導制定政府采購類ppp制度體系；在社會投資者采購方式上，特許經營類ppp項目采用招投標平臺，政府采購類ppp項目采用政府采購平臺。如此，可有效解決我國ppp多頭管理以及地方實踐操作中無所適從的現實問題。
（作者為交通運輸部科學研究院副研究員）
（天津市交通運輸委員會 2016-08-03 16:04:52）

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